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从美欧到俄罗斯完善国安法各国都有紧迫感

【环球时报驻美国、奥地利特约记者 肖岩 侯健羽 夏雪 柳玉鹏 丁雨晴】“港版国安法”近日引起国际舆论热议。“中央政府对所有地方行政区域的国家安全负有最大和最终责任,这是基本的国家主权理论和原则,也是世界各国的通例。”5月24日,国务委员兼外交部长王毅就“中国外交政策和对外关系”相关问题回答中外记者提问时明确表示,维护国家安全历来是中央事权,在任何国家都是如此。《环球时报》记者近日对欧美、俄罗斯等国不断完善国家安全法的做法进行梳理后发现:世界上没有哪个国家不重视维护国家安全的法律,也没有哪个国家会允许其中的一个行政区域在国家安全领域成为空白,任由那里的破坏势力与外国敌对势力勾结。

对“港版国安法”,美国国务卿蓬佩奥等政客立即声嘶力竭地表示反对。实际上,这个习惯了对其他国家立法说三道四的国家却是出台过国安法律最多的国家。简单数数就有《煽动叛乱法》《间谍法》《敌对外侨法》《国家安全法》《中央情报局法》《外国情报侦察法》《外交使团法》等几十部。相关立法都与当时美国面临的国家安全威胁密切相关,可谓紧迫感十足。

建国20多年后,美国卷入英法战争,当时执政的联邦党人支持英国,而在野的共和党人支持法国。为此,联邦党人控制的国会通过《煽动叛乱法》。根据这项法律,美国总统有权在没有任何司法程序的前提下,驱逐任何他认为对美国和平与安全构成威胁的外国人。

1947年,时任美国总统杜鲁门签署《国家安全法》,并据此成立了以总统为首的国家安全委员会,作为美国维护国家安全的最高决策和议事协调机构。这部法律生效70多年来,经历了多次修改。在美国,叛国罪最高可判死刑,颠覆政府最高可判20年。

上世纪50年代,美国罗森堡夫妇案曾轰动一时,至今人们仍对指控他们的罪名是否属实有所争议。罗森堡夫妇当时被处以极刑,判决依据是1917年的《间谍法》,罪名为“在战争时期从事间谍活动”,利用职务之便将大量美国机密情报透露给苏联人。美国《明尼苏达邮报》2016年还刊文批评美国实施《间谍法》时经常采取双重标准,并频繁将其当成“政治工具”。

2001年的“9·11”事件使美国政府和民众对于威胁的担心达到顶点。2001年10月,时任总统小布什签署国会急速通过的新国安法律《爱国者法案》。该法律以防止为名,扩张美国执法部门的权力,使其有权监听和搜索美国公民电话、电子邮件、医疗、财务等记录的权力,加强警察和移民局对于拘留、驱逐被怀疑与有关的外籍人士的权力。此后,美国执法部门不断被爆出过度执法、滥用权力。美国路易斯安那州立大学赫伯特法律中心网站曾刊文称,美国经常以国家安全为名侵犯少数族裔旅客的公民权利。2009年元旦,美国穿越航空公司将9名在美国出生的南亚裔乘客赶下飞机,原因是“有人听到他们中有人谈到飞机上最安全的座位”。尽管美国联邦调查局后来确认这些南亚裔公民不对美国国家安全构成任何威胁,但对他们的补偿仅仅是退还机票钱。由于美国民众和舆论的强烈批评,《爱国者法案》于2015年5月被国会中止,但其大部分内容被重新包装,制定为《美国自由法案》继续实施。

尽管美国政治极化严重,民众在很多国内政策上分歧扩大,但一旦涉及国家安全问题,则很少有人表示反对。2010年,驻伊拉克的美国陆军上等兵曼宁向维基解密网站提供美国政府,后被判刑35年。对于曼宁一度被特赦出狱,一位不愿透露姓名的美国陆军驻伊拉克情报专家不满地说:“奥巴马在离任前赦免他,是将政治凌驾于法律之上,考虑别国人权大于自家军人。如果曼宁泄露的那些最高落到外国政府甚至手里,我们这些情报人员的生命都将受到威胁。”

近年来,美国国家安全立法不断向专业化发展,其覆盖领域不断细化。比如为管控外国在美人员及机构行动,美国设有《外国使团法》《外国代理人法案》等。在网络安全领域,美国自2002年以来不断制定新法,从不同角度保护美国在网络空间的国家安全利益。特朗普上台以来,美国为维护“经济国家安全利益”,专门通过《外国投资风险评估现代化法案》,强化美国“外国投资委员会”,限制外国在美敏感行业投资,通过《美国出口管制改革法案》,收紧对外出口管控。

美国不仅有“全套”的国家安全法案,而且非常重视国家安全法的制定和执行。此外,哈佛大学法学院在上世纪80年代就开设了“国家安全法”课程。“9·11”事件后,美国在政府和学术领域对国安法律师的需求明显增加。该领域律师的从业门槛相当高,因为定义国安法具有挑战性:它涵盖从海关法规到移民再到人权各个领域,涉及政府、非营利组织和私人行业。

建立健全国家安全法,也是欧洲各国政府近些年工作中的重中之重。英国1911年就发布过相关的反间谍法案,“9·11”事件后,英国在10年内连出4部与反恐和国家安全相关的法律。饱受加泰罗尼亚分裂势力困扰的西班牙在2013年颁布了《国家安全战略》,并将国家安全事务领导权赋予首相办公室,同时设立国家安全委员会,以推动和监督相关政策的实施,确保不同部门和机构之间的协调。西班牙2015年颁布了《国家安全法》。2019年10月,加泰“独派”期间,西政府警告说,如果暴力事件升级,必要时将动用《国家安全法》,调动“所有警力”,以避免公共秩序问题和经济损失。对“加独”执行《国家安全法》仅需在政府公报上刊登一道由首相签署的法令,这道法令甚至无需经过内阁全会表决通过,属于快速激活执法。有了《国家安全法》,加泰罗尼亚大区政府就必须服从中央政府指挥,协助中央政府执行国家安全法行动,其中包括由国家警力和宪兵协调指挥加泰罗尼亚的自治警察队伍。

近年来,随着难民危机影响的逐渐显现,德国屡次遭受,其中以2016年柏林圣诞市场最为严重。因此相较于西班牙,号称“全球最安全国家”之一的德国对国家安全的定义更侧重于打击、右翼极端势力、极左政治势力及有组织犯罪等。德国并没有专门的《国家安全法》,其国家安全体系由《基本法》框架下的众多相关法律法规和政策共同构成,并且随着时代发展逐渐完善。冷战时期,联邦德国的国家安全重点在防止国家分裂和破坏民主制度的行为,例如为了约束德国左翼恐怖组织“红军旅”,德国于1968年颁布了《紧急状态法》。冷战结束后,跨国有组织犯罪、武器和毒品交易等犯罪行为在欧洲兴起,为此德国在1994年颁布了《打击犯罪法》。“9·11”事件后,德国联邦议会也通过了专门的反恐方案。而除了维护国家安全的法律框架,一系列维护国家安全的政府机构也是德国国家安全体系的重要组成部分,例如内政部下属的宪法保卫局、联邦情报局、联邦刑事调查局等。

俄罗斯国家安全法的演进,对中国的安全立法也有借鉴意义。苏联解体后,俄罗斯经历了一系列重要的地缘政治事件以及国际威胁,如北约东扩、车臣战争、西方对俄罗斯的经济制裁等,这些重大事件刺激俄不断修改国家安全战略及相关法律。仅1992年一年,俄联邦就颁布了4部涉及国家安全的法律,具体为当年3月5日的《俄联邦国家安全法》、3月13日的《俄联邦侦缉行动法》、7月8日的《俄联邦国家安全机关法》和《俄联邦对外情报机关法》。

2015年12月底,俄罗斯领导人普京签署俄联邦最新版《2020年前俄国家安全战略》,其中明确规定,作为国家优先事项,特别重视加强国家防御,确保国家的宪法制度、主权、国家和领土完整,加强民族和睦,改善生活质量,增强经济竞争力和其他国家安全原则。文件还强调,对俄联邦国家和社会安全的主要威胁有:利用民族主义和思想,外国和国际非政府组织,金融和经济机构以及个人的激进社会协会和团体的活动,达到破坏俄罗斯的统一和领土完整的目的,造成俄政治和社会局势动荡。这其中也包括发动“”,以此破坏俄罗斯传统的精神和道德价值观。为此,俄罗斯曾修改国安法相关内容,以应对外国特殊组织,防止威胁国家安全。

俄实施国家安全战略是为了全方位应对不断变化的世界局势。该国家安全战略文件2009年5月由时任总统梅德韦杰夫批准,每6年更新一次。“今日俄罗斯”电视台2015年5月曾援引俄安全会议秘书帕特鲁舍夫的话说,俄考虑到世界上新的地缘政治变化和军事威胁,因此必须做出新的调整。这些新变化和威胁包括:“阿拉伯之春”、美国和北约对俄侵略性增加等。另外,一些国家还企图利用各地民众的抗议活动,以及极端和恐怖组织对他国采取间接干涉行动。

任何一个国家都会把维护本国国家安全作为头等大事。相比欧美国家维护国家安全的通行做法和国际惯例,中国在这方面起步较晚,是各大国中最晚开展综合性国家安全立法的国家。中国曾于1993年制定《国家安全法》,以规定国家安全机关的职权和反间谍工作为主要内容。随着国家的发展和国家安全形势发生巨大变化,维护国家安全的任务和要求也发生变化。2015年7月1日,中国开始实施新的《国家安全法》。

对此次中国从国家层面建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制,德国《世界报》认为,“港版国安法”在《基本法》的框架之内,也是中国长期以来希望推进的事项之一。奥地利《皇冠报》认为中国通过全国人大制定香港的安全法是宣告主权的方式,计划中的安全法将主要针对破坏国家统一的颠覆性行为。有德国媒体还采访了香港商界代表钟国斌。钟国斌认为,对商界来说,一个稳定的经商环境和政策是十分重要的。他还表示:“很多国家都有自己的安全法,美国更是动不动就把一些事情和国家安全挂钩,为什么中国不能颁布针对香港的国安法呢?”

奥中商业协会主席、知名律师乔治·章格告诉《环球时报》记者,每个国家在其宪法和国家稳定受到威胁时,忍耐都是有限度的。对于香港和澳门问题,统一和主权不容侵犯,这也是“一国两制”的基础。而西方某些势力根本不在乎中国的安全、稳定和利益,就是企图搞乱香港,借机打压中国。

《俄罗斯报》5月23日评论说,“为了香港的繁荣与稳定,中国即将出台的‘港版国安法’是期待已久的必要措施”。俄国家杜马负责调查外国干涉俄罗斯事务委员会成员阿达利比·什哈加舍夫表示,“港版国安法”将是中国遏制美国干涉中国事务的重要法律。

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